近日，討論了一年多的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》））終于千呼萬喚始出來。
去年7月，國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）的立法工作進度，國務院2017年立法工作計劃也將此項立法列為全面深化改革急需的項目。
此后一年多的時間里，國務院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部多次論證和調研，聽取各方面意見后，研究起草了《PPP條例（征求意見稿）》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認為，《PPP條例（征求意見稿）》的發(fā)布意味著PPP立法取得了實質性進展。
據悉，社會公眾可以在2017年8月22日前登錄中國政府法制信息網，對征求意見稿提出意見。對此，中國經濟時報就《PPP條例（征求意見稿）》起草過程中幾大爭議的焦點問題進行了梳理。
焦點一：基礎設施和公共服務邊界如何明確
由于部委的分工和職能不同，在長期的工作開展中存在著兩套細則。因此，在PPP領域這兩個部委的職責如何劃分，一直是業(yè)內關注的重點。
業(yè)界普遍認為，2016年7月7日召開的國務院常務會議，為兩部委的權責劃分定了基調。會議提出，在公共服務和基礎設施兩個領域推廣PPP模式，分別由財政部和發(fā)改委統籌。
但在實際工作中，對于公共服務和基礎設施這兩個領域的區(qū)分還是沒有明確的界定。
不明確界定和劃分公共服務和基礎設施的后果是給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務的，如提供教育和醫(yī)療的教學樓和醫(yī)院大樓，還有一些產業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是包含公共服務和基礎設施的一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了就沒法集成提高效率。
正在征求意見的《PPP條例（征求意見稿）》被認為是更高層面上統一政策口徑的文件，不過一些業(yè)內人士表示，《PPP條例（征求意見稿）》不僅在名稱上沒有區(qū)別公共服務與基礎設施的關系，在具體內容中關于兩部委的邊界還是沒有清晰的確認和劃分，因而并未從根本上解決財政部與發(fā)改委的職能分工問題。
同時，征求意見稿引入的“基礎設施和公共服務項目指導目錄”（下稱“指導目錄”）機制具體如何操作還有很大討論空間，業(yè)內人士表示，如能在指導目錄中對各類PPP項目的性質做出明確界定，將對引導和規(guī)范PPP項目實踐有很大的意義。而關于指導目錄的制定主體，業(yè)內人士建議由國務院主持制定，因為假若國務院有關部門均可分別制定，難免使得基礎設施和公共服務的邊界更加模糊。
焦點二：兩個評價的合理性必要性認定
在目前的PPP項目操作中，物有所值評估（VFM，valueformon?ey）和財政承受能力論證是PPP項目識別階段的兩項重要工作，無論理論界還是實務界都已形成了共識，PPP項目需要做“兩個評價”。
《PPP條例（征求意見稿）》提出，有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發(fā)展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。
對此，業(yè)內人士認為，這里提到的對實施方案的“必要性、合理性評估”和“財政承受能力評估”兩種評估實質上也就是“物有所值評價”和“財政承受能力論證”，這兩項工作需要繼續(xù)堅持。另外，在國家嚴控地方債務的大背景下，為避免個別地方政府對“財政承受能力論證”的干擾，建議財政承受能力論證須上級政府財政部門或者省級財政部門統一審批。
焦點三：如何杜絕新官不理舊賬
PPP的核心思想是政府和社會資本合作，但在長達10~30年的合作期限中，如何保證PPP項目不受政府換屆換人的影響，如何杜絕新官不理舊賬，項目涉及的財政資金是否納入政府財政預算等，一直是社會資本方關心的問題。
此次《PPP條例（征求意見稿）》對此問題也作了著重闡釋，提出對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金。政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務。合作項目協議的履行，不受行政區(qū)劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
不過，雖然《PPP條例（征求意見稿）》明確了合作項目的財政支出必須足額納入政府年度預算，但受限于《預算法》規(guī)定，各級政府只有中期預算規(guī)劃和年度預算，而那些需要由財政支出平衡未來收益的PPP項目，實際上是需要和政府長期預算相掛鉤的，并且目前的財政可承受能力評估也應當基于長期預算計劃的。有鑒于此，業(yè)內人士認為，需要在立法中補充政府有責任將支出事項納入中期預算規(guī)劃，同時需要向財政部建議未來在預算法實施中引入長期預算計劃的機制，以解決長期穩(wěn)定支付依據的問題。
焦點四：民企參與如何落實
鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目是《PPP條例（征求意見稿）》希望達到的目標之一。征求意見稿明確要求不得排斥或限制非公有制社會資本方依法參與PPP項目，對于民企而言是重大的利好。但在實踐中，民營資本參與PPP項目遇到的往往是排斥和限制。
對此，政府官員也有自己的苦水，有地方政府官員告訴記者，當地的PPP項目社會資本方首選是國有企業(yè)，一來地方政府認為國企資金、技術實力雄厚；二來一旦以后出現問題，地方政府的壓力會小一些。除此之外，另一層原因是：并不是每個地方都能吸引一流的民企來做項目。
焦點五：如何堅持做好信息公開
此次《PPP條例（征求意見稿）》通過在原有部門規(guī)章基礎上立法，明確了PPP項目的信息公開和社會公眾的監(jiān)督權，這將有助于當前PPP項目實現從量到質的轉變。對于公開的內容，盡管條例對不宜公開國家機密和商業(yè)機密的具體界定范圍未做說明，但列出了包括合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結果等需要信息公開的正面清單，賦予社會公眾對項目發(fā)起和執(zhí)行的監(jiān)督權。
據悉，為做好信息公開工作，財政部建立了全國政府和社會資本合作綜合信息平臺及項目庫，要求將全國擬以PPP模式實施的項目和PPP項目全部入庫。截至2017年6月末，按照財政部要求審核納入項目庫的項目13554個，總投資16.4萬億元，其中落地（已簽約進入執(zhí)行階段）項目2021個，總投資3.3萬億元。項目庫中國家示范項目700個。希望入庫管理能使PPP項目在陽光下運行，有效地推動更多的項目“真做PPP”和“做真PPP”。
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